Madame Lelica

den bestående utvidgningen mellan USA och Iran representerar den centrala paradoxen för amerikansk politik i Persiska viken. Världen har förändrats dramatiskt sedan den islamiska revolutionen 1979 gav upphov till en religiös regering i Teheran och bröt USA-iranska relationer., Dessa förändringar har känts till och med inom Irans revolutionära politik, genom uppstigning av en folklig reformrörelse som kristalliseras av moderat president Mohammad Khatamis val 1997. Denna utveckling ledde till en minskning av omfattande amerikanska sanktioner och underblåste förväntningar om närmande.

men när det gäller förbindelserna mellan USA och Iran verkar det ju fler saker förändras, desto mer förblir de desamma. Trots Irans trevande omvandling är dödläget med Förenta staterna fortfarande rått och olöst., Varken Irans interna återhållsamhet eller Washingtons initiativ har minskat den primära amerikanska oron för Irans utrikespolitik-stöd till terrorism och strävan efter massförstörelsevapen. När President Khatami inleder sin andra mandatperiod måste Bushadministrationen utarbeta en effektivare politik för att möta dessa hot och ta itu med det bredare tillämpningsområdet för amerikanska intressen i denna kritiska region.

POLICY BRIEF #87

förbindelserna mellan USA och Iran: track Record

1979 års revolution förvandlade Iran från en pelare i USA, politik och vad då-president Jimmy Carter kallade ”en ö av stabilitet i en av de mer oroliga områdena i världen” till en av de ledande hoten mot den regionala status quo och det internationella systemet. Islamiska Iran kämpade för export av sin revolution genom omstörtning av sina grannar, terrorism mot amerikanska allierade och intressen, och ett krig för att försvara landet från 1980 irakiska invasionen. Inför en oförsonlig motståndare mobiliserade Amerika en rad politiska verktyg i ett tillvägagångssätt som så småningom ledde till grossistpolitisk, militär och ekonomisk inneslutning av Iran., Trots det fortsatte en del handel under den revolutionära regeringens första decennium, liksom sporadiska amerikanska ansträngningar på engagemang-inklusive Reagan-eran hemlig vapenförsäljning och tidigare President George Bushs inledande förslag till Teheran att ”goodwill börjar goodwill.”

men tal om goodwill gav inte tydliga politiska val, och Irans förändrade politik efter vapenvilan med Irak och revolutionens messianska ledare Ayatollah Khomeinis död 1989 förändrade inte på ett avgörande sätt Irans antagonism., President Clinton konfronterades med en iransk regim som hade antagit pragmatisk taktik, såsom konstruktiv nonalignment under den USA-ledda befrielsen av Kuwait, men förblev dogmatiskt engagerad i förstörelsen av Israel och förvärvet av okonventionella vapen.

Iransk oförsonlighet, särskilt om den arabisk-israeliska fredsprocessen, utlöste mer ansträngande amerikanska sanktioner enligt Clinton-administrationens rubrik ”dual containment” av Iran och Irak., Lagstiftningen och presidentdirektiven bröt de flesta återstående ekonomiska banden med Iran i mitten av 1990-talet i ett försök att minska regeringens intäkter. Washington försökte utöka den internationella efterlevnaden av sitt embargo genom diplomatiska påtryckningar, framför allt genom 1996 års Sanktionslag mellan Iran och Libyen (ILSA), som hotar sekundära sanktioner mot investerare i Irans energisektor.

samarbete från Europa och Irans andra handelspartner visade sig vara svårfångade, men undergrävde allvarligt USA: s ansträngningar att ekonomiskt isolera Iran., Cirka 85 procent av Irans utländsk valuta härrör från oljeexport, och med tanke på den fungibla karaktären av oljemarknaden, amerikanska sanktioner har haft en försumbar effekt på Irans exportintäkter och en begränsad inverkan på dess totala ekonomiska utveckling. Under tiden inledde Islamiska republiken ett samordnat internationellt initiativ som—samtidigt som den inte mildrade sin mest problematiska politik—väsentligt förbättrade sina diplomatiska och finansiella förbindelser med Europa, Japan och arabstaterna i Persiska viken.

dessa utjämningstrender-USA: s unilateralism, sanktioner och intensifieringen av Irans internationella Band—gradvis urholkade konsensus om Washingtons inställning till Islamiska republiken och, åtminstone tillfälligt, avbröt ”dubbla inneslutningsdoktrinen” och en del av dess medföljande retorik. I dess ställe har Förenta Staterna hanterat sina icke-förbindelser med Iran genom en kombination av politiska signaler, sanktioner, incitament och hothantering., Resultatet har varit ett frustrerande utbyte av missade möjligheter och upplevda ljusstyrkor, samt en fortsättning—och på vissa nyckelområden, en intensifiering—av samma iranska politik som Amerika vill omintetgöra.

grunden för Stand-Off

Washingtons oro över Iran fokuserar på tre områden: stöd till terrorism, våldsamt motstånd mot fredsprocessen i Mellanöstern och utveckling av massförstörelsevapen. Bland de sekundära amerikanska intressena finns frågor om mänskliga rättigheter, särskilt när det gäller Irans religiösa minoriteter., Amerika har upprepade gånger bett att ta itu med dessa frågor—liksom alla som tagits upp av den iranska regeringen—i en auktoritativ dialog.

Irans ståndpunkt är också väletablerad: dess regering har konsekvent avvisat direkta diplomatiska kontakter med Washington medan sanktioner fortfarande finns kvar och medan pre-revolutionära finansiella fordringar fortfarande är utestående. Teheran bestrider också kraftigt den amerikanska militära närvaron i gulfen och en mängd amerikanska politik mot regionen, tidigare och nuvarande.

medan skillnaderna är tydliga är mekanismen för att ta itu med dem inte., Båda sidor har uttryckt olika krav som effektivt förnekar varandra. Washington insisterar på en regeringsdialog innan man omprövar sitt förbud mot handel och investeringar, medan Iran kräver ett återupptagande av ekonomiska band och uppenbarligen är oförberedd att tolerera ett normalt diplomatiskt utbyte.

varför ett nytt tillvägagångssätt är meningsfullt

dödläget är kontraproduktivt för båda regeringarna, som står för att vinna väsentligt från även blygsamma förbättringar av deras interaktion., Washington och Teheran delar viktiga gemensamma intressen—för att hantera det hot som Saddam Hussein utgör, för att hejda flödet av droger och oroligheter från Afghanistan och för att skapa större stabilitet i den oroliga Kaukasusregionen-som skulle kunna utvecklas genom direkt dialog. Kommersiella band skulle gynna Irans oroliga ekonomi, samtidigt som de öppnar för amerikanska företag en outnyttjad konsumentmarknad och massiva energireserver som är mogna för ökade investeringar.,

på lång sikt skulle konstruktiva bilaterala förbindelser mellan de två länderna ge ännu mer meningsfulla vinster för Amerikas strategiska intressen i Mellanöstern och Centralasien. Iran har en oproportionerligt ung och välutbildad befolkning, belägen vid källan till världens oljeförsörjning och vid korsningen av Asiens framväxande demokratier och marknader. Följaktligen är Iran unikt positionerat för att stärka USA: s och dess allierades intressen i en fredlig och ekonomiskt livskraftig framtid—eller alternativt för att så större kaos och instabilitet.,

fördelarna med ett förbättrat förhållande kan vara självklart, men vägen mot närmande är fylld med begränsningar-inte minst är Teherans obdurate avslag på officiell kontakt med Washington. Mer brådskande har den eskalerande cykeln av Israeliskt-Palestinskt våld krossat den bräckliga starten på regional försoning och konsumerat amerikansk diplomati. Till följd av detta ligger Bushadministrationens översyn av Iranpolitiken bakom mer angelägna frågor som det ständiga problemet med Saddam Hussein.,

dessa hinder bör inte avskräcka administrationen från att anpassa den nuvarande strategin för att bättre tjäna amerikanska nationella intressen. Inneslutningen har misslyckats i vart och ett av sina mål: den har inte isolerat den Islamiska republiken, och den har misslyckats med att omvandla regimen till den regionala freden eller övertyga den om att avstå från kärnvapenalternativet. Det har alienerat våra allierade och fortsatt ineffektiva politik—som ILSAS tandlösa sekundära sanktioner—helt enkelt på grund av deras potentiella framtida värde som förhandlingschips.,

det viktigaste är att de omfattande sanktioner som är kärnan i det nuvarande amerikanska tillvägagångssättet berövar Washington hävstångseffekt över Irans politik eller framtida bana. Detta lämnar Amerika utan meningsfulla instrument för att påverka en viktig aktör i en region med vitala intressen och säkerhetsåtaganden.

Bush-administrationens översyn av den befintliga ramen innebär en möjlighet att fastställa en ny dagordning för Iran vid ett kritiskt ögonblick för dess framtid och för regionen i stort., Administrationen bör utnyttja detta tillfälle för att omarbeta dynamiken mellan Amerika och Islamiska republiken med åtgärder som uppmuntrar till större ansvar och lyhördhet från Iran, samtidigt som man upprätthåller vaksamhet när det gäller spridning och terrorism.

tolkning av ett föränderligt Iran

debatten om USA: s politik gentemot Iran hänger oundvikligen på att förutsäga den islamiska republikens oförutsägbara framtid. Presidentvalet den 8 juni gav ett annat överväldigande mandat för reformer och en andra mandatperiod för den quixotiska Moderaterna, President Khatami., Det förvånansvärt stora valdeltagandet och presidentens otvetydiga segermarginal ökade moralen hos Irans embattled reformatorer, men höjde också baren på uppgiften framåt. Khatamis begränsade auktoritet och mäktiga motståndare kommer att fortsätta att begränsa sin förmåga att främja sin agenda, som betonar det civila samhället och rättsstatsprincipen, eller att ändra Irans inställning i frågor som berör Washington.

de senaste fyra årens rekord är lärorikt., Khatamis första term gav upphov till en blygsam avkoppling i Irans strikta sociala tabuer, små men betydande politiska reformer och försenad optimism om landets framtid. Men konservativa kontrollerar fortfarande viktiga institutioner-militären, rättsväsendet och stats—tv och radio-och har utövat sin auktoritet med hämnd för att begränsa reformatorer och behålla sitt gräs. För att försvara den högsta religiösa ledarens absoluta styre, Ayatollah Ali Khamenei, inledde de ett bakslag efter reformistiska parlamentariska segrar i februari 2000.,

med ett tillslag på gatorna och i domstolarna, högerextremistiska reaktionärer framgångsrikt åsidosatt reformistiska ledare, tystade progressiva publikationer, och tjudrade de expansiva ambitioner som utlöstes av reformisternas fantastiska tidiga segrar. Intensifieringen av maktkamp blockerade också några kortsiktiga utsikter för USA närmande.

trots den ökande desillusionen med reformens takt och omfattning har Khatamis mandatperiod gett Iran en verklig och bestående vattendelare., Hans administration har institutionaliserat folkligt deltagande genom politiska partier, konkurrenskampanjer och delegering av viss central kontroll till valda kommunfullmäktige. Det reformistiska parlamentet har, även om det är blockerat från att lagstifta om större pressskydd, genomfört ett korståg mot tidigare oansvariga statliga institutioner och inlett stegvisa reformer. Sammantaget förändrade reformrörelsen den inhemska debatten från en som handlade om huruvida det islamiska systemet skulle förändras, till en fokuserad på hur mycket och hur snabbt denna förändring skulle komma.,

ännu viktigare är Irans internationella måttlighet de senaste åren. Khatamis ämbetstid har förändrat Irans perspektiv på världen på ett sätt som är verkligt betydelsefullt-om inte helt tillräckligt. En stat som en gång upprätthöll en sträng hållning av icke-anpassning och predikade den islamiska revolutionens oundviklighet nu aktivt domstolar världssamfundet genom sin ”dialog mellan civilisationer” initiativ och en president public relations tour of world capitals., Utöver hype har den internationella uppsökande parten inneburit en allvarlig konvergens mellan Irans politiska fraktioner för att underordna ideologiska överdrifter de kommersiella exigenser som orsakades av det finansiella trycket från skuldsättningen i mitten av 1990-talet och sjunkande oljepriser., Behovet av bättre förbindelser mellan Gulfstaterna—särskilt det saudiska samarbetet om oljeproduktion och prissättning-ledde till en vändning i Ayatollah Khomeinis väletablerade antipati mot Riyadh, medan ansträngningen att locka till sig europeiska investeringar genererade en tyst repudiering av militant politik, inklusive fatwa mot författaren Salman Rushdie och utlandsvåld mot iranska oppositionsgrupper.

kan reformen underlätta närmande?

Khatamis blygsamma framsteg hittills indikerar att hans andra term kan uppnå större reform, även på den känsliga terrängen i amerikanska bekymmer., Hans rungande omval trotsade utbredda förväntningar och visade de stora förändringarna i Irans politiska berggrund under de senaste fyra åren, vilket ger reformatorer med mycket större hävstångseffekt än de gav efter sin seger 1997. Hemma kommer reformatorerna att bygga på sina institutionella styrkor genom att ersätta de motsträviga medlemmarna i Khatamis kompromissråd. Inhemska reformer kommer också att hitta nya allierade bland de konservativa pragmatiska vingarna, som i allt högre grad anpassar sig till Irans nya politiska klimat och argumenterar för förändring som ett religiöst imperativ., Detta spirande samförstånd bör underlätta större framsteg, om än i en ytterst långsam takt, när det gäller att omstrukturera ekonomin och institutionalisera rättsstatsprincipen.

på den internationella fronten rättfärdigar Khatamis förnyade mandat hans kalibrerade uppsökande till världen, ett tillvägagångssätt som kommer att bli ännu viktigare under de kommande fyra åren. Ett brett samförstånd mellan den politiska eliten stöder en utvidgning av Irans förbindelser med viktiga regionala allierade, såsom Indien, och utveckling av strategiska partnerskap med Kina och Ryssland., Med mer än 750.000 iranier in i arbetsstyrkan årligen och en ekonomi som genererar långt mindre än hälften så många nya arbetstillfällen, kommer effekterna av detta ekonomiska imperativ på Irans utrikespolitik utan tvekan att intensifieras.

enbart Khatamis omval kommer inte att förändra Iran. Det kommer inte att garantera de rättigheter och friheter som de flesta iranier konsekvent kräver, eller eliminera de flagranta delarna av Teherans internationella hållning., Hans andra mandatperiod kommer att utsättas för samma påtryckningar som hittills har styrt systemreformer, och detta kan sätta scenen för ett ännu mer svårbegripligt dödläge, med konservativa allt mer defensiva av sin maktbas och reformatorer alltmer präglade av en otålig väljarkår.

men dramatisk omvälvning är osannolikt utan extrem provokation eller en kraftig nedgång i oljepriserna. Khatamis första term visade den politiska elitens aversion mot instabilitet, och befolkningens motvilja att mobilisera för större förändring i snabbare takt., Hans omval bekräftar att hans väsentliga fynd-reform snarare än ersättning av systemet-återspeglar befolkningens grundläggande ambitioner. Islamiska republiken kommer att vara på plats för tillfället, men dess ledarskap kommer att vara under ökande tryck för att anta mer lyhörd inhemsk politik och en mer ansvarsfull hållning utomlands.

att engagera ett osäkert Iran

Iran kan vara redo för nya framsteg, men politiska begränsningar fortsätter att hindra alla auktoritativa närmanden för att främja förbindelserna med Förenta Staterna. En ny USA, tillvägagångssättet måste leda till en mer skicklig blandning av incitament och påföljder för att få Iran att föra en dialog om de angelägna amerikanska angelägenheterna och för att se till att Irans regering har ett intresse av fred och stabilitet utanför dess gränser.

användningen av incitament innebär en översyn av den rådande logiken att isolering är Amerikas mest kraftfulla vapen. Irans omtvistade inrikespolitik och framväxande internationell pragmatism visar övertygande att engagemang kan vara ett effektivt sätt att maximera USA: s inflytande., Irans bestående isolering gynnar bara antidemokratiska hardliners och rättfärdigar deras världsutsikt. I avsaknad av en politisk dialog kommer inledandet av blygsamma ekonomiska band med Islamiska republiken att bidra till att Iran överensstämmer med internationella regler och standarder, och ge dess regering en större andel i regionens framtid.,

tillämpade klokt, incitament har bidragit till att främja begränsad återhållsamhet i iranska utrikesfrågor. handeln har gett Europa en pågående kanal för att imponera på Iran vikten av att lösa tvister, såsom tvivelaktiga åtal av flera iranska judar om spionage avgifter. Kommersiella band har också bidragit till att underlätta diplomatiska förbindelser, som med den senaste Brittiska-iranska närmande.

administrationen måste fortfarande vara realistisk om hindren för ett omedelbart genombrott., Irans trevande omvandling har odlat livliga förväntningar och vokala intressen som främjar närmande. Men de som hävdar att vissa korrekt kalibrerade plan kan snabbt läka rift lovar mer än historien visar att de kan leverera. I slutändan kan engagemang med Islamiska republiken inte ske förrän dess ledarskap väljer den kursen. Amerika kan och bör fokusera på att forma den miljö där Teheran gör det valet.

sex preliminära steg för Bushadministrationen

ett nytt USA, strategi för Iran bör börja med en rad försiktiga åtgärder som tar itu med USA: s främsta nationella intressen—att förebygga terrorism och spridning, säkerställa energitrygghet och främja mänskliga rättigheter, demokratisering och regional stabilitet—och som förutsätter ytterligare engagemang med Iran om sina politiska svar.

gör sanktionerna mer övertygande

administrationen bör omformulera de breda ensidiga sanktionerna mot handel och investeringar med Iran för att göra dem mer effektiva och övertygande., Små ändringar skulle visa för den iranska regeringen fördelarna med ett förbättrat förhållande. Att tillåta amerikanska företag att öppna kontor, anställa lokal personal och genomföra förhandlingar i Iran skulle skapa större incitament för framtida Iranskt samarbete. Administrationen bör också utjämna spelplanen genom att tillåta amerikanska företag att göra investeringar under Ilsa-gränsen på 20 miljoner dollar och tillåta exekutionsavtal som är villkorade av ytterligare Iransk moderering., Slutligen bör administrationen ändra de ständiga verkställande besluten för att tillåta handel med Irans små men potentiellt viktiga privata sektor.

förfina den kaspiska politiken

Washington har kraftfullt förespråkat öst-västliga rörledningsvägar för att förhindra Iransk eller rysk kontroll av Kaspiska export, en hållning som framkallar iranska farhågor om instängning och isolering., Mindre förbättringar av denna ståndpunkt—som att tillåta blygsamma oljeväxlar mellan Centralasien och Iran och att involvera Iran i diskussioner om energitransporter mellan Central—och Östasien-skulle kunna förbättra den regionala utvecklingen utan att undergräva Washingtons engagemang för rutterna.

bidra till att integrera Iran i världssamfundet

Förenta staterna bör avstå från eller ändra sanktionsregler som kräver motstånd mot Irans interaktion med internationella finansinstitut., Alla ekonomiska fördelar, såsom Världsbankens lån, är ynkliga jämfört med Irans oljeintäkter, och inflytandet från utländska rådgivare och tekniskt stöd skulle öka utsikterna för marknadsbaserade reformer som påtagligt skulle gynna Iranierna. Av samma skäl bör Amerika stödja Irans försök att inleda anslutningsförhandlingar med Världshandelsorganisationen.

lösa revolutionära tvister

Bush-administrationen bör påskynda förhandlingarna vid Haagtribunalen för att lösa utestående finansiella fordringar, som främst består av Irans förrevolutionära betalningar för militär utrustning., Denna fråga har komplicerats av amerikanska civila domar nyligen mot Iran för dess stöd till gisslantagande och terrorism utomlands. Ändå kan ett engagerat amerikanskt tillvägagångssätt för förhandlingar underlätta en global lösning som skulle tjäna alla parters intressen och eliminera en långvarig irriterande för détente.,

uppmuntra större människor-till-personer Kontakt

människor-till-personer utbyten, särskilt om icke-politiska frågor som medicin och miljö, kan bidra till att odla en mer informerad politik gemenskap och förbättra individuella och institutionella incitament för normalisering. Dessutom bör Utrikesdepartementet överväga att licensiera icke-statliga organisationer att verka i Iran, vilket skulle undanröja behovet av flera undantag och underlätta större interaktion., Administrationen bör också förbättra Irans studenters tillgång till amerikanska högre utbildningsinstitutioner genom att förbättra länkar, återinföra standardiserade tester och underlätta studentvisum.

avsluta fingeravtryck

Bushadministrationen bör avstå från den inflammatoriska praxisen att ta fingeravtryck på alla iranska besökare, vilket stör kontakter mellan människor, påverkar minst 750.000 iranska amerikaner och är en mycket ineffektiv mekanism för att avskräcka terrorism.

ta itu med amerikanska problem

klart, någon bestående förbättring av USA.,- Förbindelserna mellan Iran måste ta itu med etablerade amerikanska farhågor. Framför allt måste Förenta Staterna tydligt förmedla att fortsatt Iransk hjälp till anti-israeliska militanta kommer att hindra ett verkligt närmande. Så länge intifadan rasar kommer flexibiliteten att visa sig ideologiskt ohållbar för Teheran, men med tanke på ett förbättrat regionalt sammanhang kan Irans antagonism mildras. Dess pragmatiska inskränkning av våldet i Persiska viken och Europa visar att terrorism inte är ett oföränderligt inslag i Irans utrikespolitik., Amerika måste också lösa anklagelser om Iransk inblandning i 1996 Khobar Towers bombning, som dödade 19 amerikanska soldater. Saudiarabien är fortfarande den mest genomförbara kanalen för att ställa de ansvariga inför rätta, men ett framgångsrikt tillvägagångssätt måste erkänna Khatamis egen känsliga kamp för att ta större kontroll över Irans säkerhetsbyråkrati.

Slutligen måste Washington identifiera en mekanism för att engagera Iran i en dialog om sin kärnvapenkapacitet., Trots Irans formella anslutning till icke-spridningsavtalet och andra avtal om vapenkontroll, lämnar dess upphandlingsmönster och missilutveckling föga tvivel om regeringens långsiktiga ambitioner. Långsiktig politik måste ta itu med uppfattningarna om hot från alla parter, helst genom en regional säkerhetsdialog. Under tiden bör Bushadministrationen arbeta med amerikanska allierade för att förbättra exportkontrollerna och andra motproliferationspolitik och fortsätta att imponera på Iran exigency of international concerns.,

bortom dödläget

en framgångsrik ny strategi för Iran kommer att kräva en starkare medvetenhet om dess förhandlingskontext. De senaste amerikanska närmandena—som förra årets upphävande av sanktioner mot kaviar, Mattor och pistaschmandlar-föll delvis på grund av deras uttryckliga empati för reformrörelsen. Den grundläggande lärdomen av revolutionen och dess efterdyningar visar att Washington konsekvent missköter och missköter invecklingarna i Irans inrikespolitik. Washington bör undvika att placera sin politik för insatser för att påverka Irans pågående maktkamp

förutsäga U.,S. politiken för Irans förändrade omständigheter försvårar oundvikligen relevansen av dessa inhemska politiska klyftor. Den praktiska dikotomin mellan ” bra ”reformatorer och” dåliga ” konservativa är vilseledande. Som de senaste uppmaningarna från konservativa presidentkandidater för förbättrade amerikanska relationer visar, innehåller båda lägren pragmatister som skulle vara beredda att hantera Washington, liksom radikaler som avvisar den internationella ordningen. För alla Irans motsägelser måste Usa behandla regimen så vitt som den är.,

den långa klyftan har odlat djup Iransk ånger att en dialog med Förenta Staterna kommer att medföra föränderliga och outtömliga förhållanden. Många iranier—även de som inte har någon antipati mot Amerika-rabatterar de kortsiktiga politiska utbetalningarna av détente och hävdar att Iran kan kompensera genom att upprätthålla robusta förbindelser med resten av världen., För att övervinna dessa missuppfattningar bör Bushadministrationsöversynen börja med att specificera sina förväntningar på den inledande fasen av en föreslagen dialog, utforma processens omfattning och fastställa diskreta kostnader och utdelningar för framtida engagemang.

det finns ingen magisk formel för att lösa sprickan mellan USA och Iran, men tidigare behöver inte vara prolog. Ett nytt amerikanskt förhållningssätt till Iran borde ha gjorts för länge sedan.